Subasta 5G Brasil: en busca del equilibrio
En noviembre 2021 Brasil realizó la subasta de espectro más grande de su historia dando el puntapié inicial para el despliegue 5G en el país
Tl,dr: La subasta 5G éxitosamente equilibró la realidad económica del 5G y sus millonarias inversiones en infraestructura con el objetivo de incentivar la expansión de la conectividad. Sin embargo, eso fue posible gracias al compromiso del regulador de no priorizar la recaudación fiscal.
En noviembre del 2021, Brasil realizó la subasta de espectro 5G, siendo el segundo país de América Latina en hacerlo, luego de Chile (ver artículos anteriores sobre el tema).1 Varios países latinoamericanos tienen planes de subastar espectro 5G en los próximos meses o años, como por ejemplo México, Colombia, Argentina, entre otros, por lo que resulta muy importante entender y aprender de las experiencias regionales.2
La experiencia brasilera fue muy exitosa, hubo amplia participación, se pagaron precios razonables y priorizó el despliegue de redes. Esto se debió a que se dispuso de mucho espectro en las principales bandas (3.5 GHz), el método de asignación fue sencillo y directo, y más del 90% del costo total del espectro está compuesto de compromisos de inversiones, razón por la cual el espectro no desplazaría inversiones en infraestructura. La voracidad fiscal no estuvo por encima de los intereses de mediano y largo plazo del sector ni la economía en general.
Subasta 5G de Brasil
La subasta implicaba poner a disposición espectro en cuatro bandas -700 MHz, 2.3 GHz, 3.5 GHz y 26 GHz-, con especial énfasis en el espectro necesario para facilitar el despliegue y adopción del 5G.3 Originalmente, se anunció la subasta para el 2019, pero recién en el 2020 las autoridades comenzaron a trabajar en la misma. Casi dos años después, en septiembre del 2021, el reglamento de la subasta fue aprobado por ANATEL, y en noviembre del 2021 se llevó adelante la subasta de forma exitosa.
Cronograma subasta 5G
Fuente: Licks Attorney (2021) sobre la base de ANATEL4
Dicha subasta es la segunda más importante de la historia de Brasil, luego de la subasta de yacimientos petroleros en aguas ultra profundas.5 Las ofertas ganadoras suman R$ 7,44 mil millones, alcanzando un valor total de R$ 47,2 mil millones (USD 8,5 mil millones6) incluidos los compromisos asumidos, de los cuales R$ 4,8 mil millones (USD 0,86 mil millones) son ingresos fiscales (casi el 10% del costo total).7
Disponibilidad de espectro
El espectro disponible se concentró en cuatro bandas, siendo la 3.5 GHz la más relevante debido su rol central en el despliegue 5G. En la mayoría de los casos se otorga una licencia de 20 años renovable con el fin de ofrecer servicios de telecomunicaciones móviles (SMP) pero sin restricciones tecnológicas (permitiendo que en el futuro el mismo espectro pueda ser utilizado con nuevas tecnologías).
Espectro disponible subasta 5G
Fuente: elaboración propia sobre la base de ANATEL y ANATEL (2021b)8
Adicionalmente, en las bandas de 2.3 GHz, 3.5 GHz y 26 GHz se dejó espectro libre, unos 10 MHz, 100 MHz y 400 MHz respectivamente para uso local de redes privadas, permitiendo que las empresas que no adquieran espectro en dicha subasta puedan acceder al mismo para ofrecer servicios de conectividad móvil.
Objetivo de la subasta, compromisos y precio base del espectro
Debido al importante desafío en materia de infraestructura que implica el 5G, tanto en redes troncales como en antenas, ANATEL decidió priorizar el despliegue y cobertura de la red por sobre la recaudación fiscal.
En primer lugar, se puso a disposición amplias cantidades de espectro, particularmente en la banda 3.5 GHz -fundamental para el 5G- que permite una amplia cobertura territorial y altas capacidad de transmisión de datos. Por ejemplo, en la subasta 5G de Chile del 2020 se había puesto a disposición 150 MHz en dicha banda, comparados con los 500 MHz totales ofrecidos en Brasil, de los cuales 400 MHz se subastaron y 100 MHz fueron destinados para redes privadas.
En segundo lugar, la gran mayoría del costo total de adquirir un lote de espectro son compromisos de inversión asumidos por el operador vencedor. Es decir, es dinero que regresa al sector de telecomunicaciones en forma de mayor infraestructura y mejores servicios de telecomunicaciones.
“The money of the telecommunications sector is staying in the telecommunications sector.” Agostinho Linhares, Gerente de espectro, órbita y radiodifusión, ANATEL
Específicamente, el costo total de un lote de espectro está compuesto de las obligaciones que asume el ganador de un determinado lote (detallados en el Anexo IV de la norma), un precio mínimo de reserva y una prima (diferencia entre el valor de reserva y el valor ganador).9
Composición del costo total del espectro
Fuente: Anatel (2021b)
En tercer lugar, se estableció que parte de la prima se reinvirtiera en compromisos adicionales definidos por el regulador (detallados en los anexos XVII y XVIII de la norma). De los R$ 7,4 mil millones totales ofertados por los operadores (precios de reserva más primas), R$ 4,8 mil millones son ingresos fiscales, y unos R$ 2,6 mil millones adicionales se convirtieron en nuevos compromisos asumidos.
En conclusión, más del 90% del costo total del espectro constituyen obligaciones de inversión asumidas por los operadores.
Las obligaciones originales definidas por ANATEL, asumiendo que se subastaban todos los lotes puestos a disposición, con un costo total estimado de R$ 48,2 mil millones, que difieren según la banda de espectro:10
700 MHz: Desarrollo de 4G en todas las autopistas federales del país y en todas las municipalidades de más de 600 habitantes. Anatel estima un costo de los compromisos de R$ 2,84 mil millones.11
2.3 GHz: Desarrollo de 4G en todas las municipalidades de más de 600 habitantes en la región. Costo estimado en R$ 9,3 mil millones.
3.5 GHz: Despliegue de 5G en 26 ciudades capitales y distritos federales y municipalidades de más de 30.000 habitantes. Financiar la migración de servicios que operan en la banda C a la banda Ku. Diseñar y desplegar el programa “Sustainable Amazon Forest Program” (PAIS). Diseñar y desarrollar redes privadas de uso exclusivo para el gobierno federal.12 Costo estimado en R$ 33 mil millones.
26 GHz: Conexión a internet de colegios públicos.13 Costo estimado en R$ 3,1 mil millones.
Con estos compromisos ANATEL busca proveer de 5G a las 26 ciudades capitales y el distrito federal, a 1.174 municipios de más de 30 mil habitantes con al menos tres proveedores y a 4.396 municipios de menos de 30 mil habitantes con al menos un proveedor.
A su vez, 391 cabeceras municipales tendrán acceso 4G o superior, de la misma forma que 7.430 localidades. Más de 31.000 km de carreteras, unos 1.185 tramos, también tendrán conectividad 4G. Adicionalmente, 503 oficinas municipales serán conectadas con fibra óptica y se dedicarán R$ 3,1 mil millones para conectividad escolar.14
Para el despliegue 5G, ANATEL definió un cronograma estimado para el cumplimiento de compromisos de forma escalonada hasta 2029, en función del número de habitantes por estación base (ver figura debajo).
Cronograma de despliegue 5G
Fuente: Lickslegal (2021) sobre la base de ANATEL15
Mientras que en muchas subastas de espectro se declara que el objetivo de estas no consiste en maximizar los ingresos fiscales, pero luego las mismas se diseñan con el objetivo contrario, Brasil ha asumido dicho compromiso seriamente. Primero, poniendo amplias cantidades de espectro a disposición, y segundo, eligiendo un esquema que priorice la inversión en infraestructura y el despliegue de redes.
Metodología de la subasta
La metodología elegida para la subasta fue sencilla y directa, una subasta de primer precio en la que las partes presentaban una oferta inicial clasificatoria. De cumplir los operadores con los requerimientos técnicos (capítulo 4 de la norma) y tener un valor por encima del precio mínimo (inciso 5.2.1), se avanzaba a la siguiente ronda.16
En esta segunda etapa se hacían públicas las ofertas, siendo la oferta más alta considerada la oferta líder. Aquellos postores que habían realizado una oferta igual o superior al 70% de la oferta líder, podían realizar una nueva oferta (llamada “de reposición”). Para que la misma fuera válida, debía ser como mínimo un 5% más alta que la oferta líder. Ese proceso se repetía hasta que no hubiera nuevas ofertas de reposición y la oferta líder fuera la ganadora.
En conclusión, la subasta descripta es una subasta de primer precio ascendente, sin la posibilidad de combinar el resultado de múltiples subastas (no combinatoria).
Resultado de la subasta 5G
El valor total de la subasta ascendió a R$ 47.2 mil millones (USD 8.5 mil millones) para 45 lotes subastados, tal como se detalla en la tabla debajo, y solo quedaron vacantes unos pocos lotes (múltiples lotes 20 MHz regionales en la banda 3.5 GHz y múltiples lotes en la banda 26 GHz).
Resumen de resultado de la subasta 5G (en miles de millones de reales)
Fuente: elaboración propia sobre la base de ANATEL (2021c)
Para un análisis detallado del resultado de las subastas banda por banda, pueden descargar el informe completo en formato PDF al final del artículo. Sin embargo, es valioso resaltar dos cuestiones.
Primero, subo múltiples nuevos entrantes a pesar de no haber condiciones que los beneficiara por sobre los jugadores establecidos. Winity II adquirió espectro en la banda de 700 MHz y planea tener un modelo de negocio mayorista de conectividad e infraestructura móvil. 17 Brisanet, un jugador establecido en el segmento de banda ancha fija, ahora incursiona en la conectividad móvil, al haber adquirido espectro en la región Nordeste en las bandas 2.3 GHz y 3.5 GHz.
Segundo, en el contexto de una subasta muy exitosa, la subasta especifica de la banda 26 GHz no cumplió con las expectativas del regulador, quedando múltiples lotes vacantes y solo una empresa adquirió el máximo espectro posible en dicha banda (Algar en Sectores 3, 22, 25 e 33 del PGO). A pesar de no subastarse todos los lotes, los operadores se comprometieron a asumir la totalidad de compromisos asignados para la banda (conectividad escolar) por un total de R$ 3,1 mil millones.
¿Ejemplo para el resto de América Latina?
La subasta de 5G de Brasil fue un éxito, no por los precios pagados, sino porque se priorizó la inversión en infraestructura, el despliegue de redes y el aumento de cobertura. Al diseñar la subasta, el regulador demostró que su objetivo era impulsar el desarrollo del sector y expandir la conectividad, y no maximizar los ingresos fiscales.
Particularmente, en la banda 3.5 GHz, el regulador puso 400 MHz a disposición, casi tres veces lo subastado en Chile el año anterior. El costo total del espectro en la banda 3.5 GHz terminó teniendo un precio de 0,32 dólares por MHz por año cada 100 personas, en línea con subastas modelo como las de Grecia, España, Austria o los países nórdicos, y por debajo de mercados con ARPU superiores como EE. UU., Alemania o Reino Unido. Adicionalmente, la mayoría del costo será destinado a cumplir con las obligaciones impuestas (cobertura y otros), implicando que lo pagado por espectro no desplazaría la inversión en infraestructura.
Subastas en la banda 3.5 GHz: precio por MHZ por año cada 100 personas
Fuente: elaboración propia sobre la base de múltiples fuentes
La subasta 5G de Brasil parece haber equilibrado exitosamente la realidad económica del 5G con la expansión de la cobertura móvil y las redes fijas en zonas no rentables para los operadores. Sin embargo, coordinar y verificar el cumplimiento de los múltiples y variados compromisos asignados implicará una importarte tarea administrativa para ANATEL, extendiéndose en el tiempo durante casi una década. ANATEL parece estar a la altura de las circunstancias, por ejemplo, ya montó un grupo de trabajo y una plataforma para el seguimiento de los compromisos asumidos18, pero otros reguladores deberán tener en cuenta la importante carga administrativa que dicho proceso implica y las restricciones que tienen para supervisar y garantizar el correcto cumplimiento de los compromisos asumidos por los operadores.
Podés descargar el informe completo en formato PDF, incluyendo el análisis del resultado de la subasta para cada banda y lote.
Dynamics.la (2021), Chile’s 5G beauty contest and auction results, Dynamic Markets, 07/05/2021. Link:
Dynamics.la (2020), Chile’s 5G Spectrum Contest: A first in Latin America, Dynamic Markets, 30/12/2020. Link:
Argentina: “Argentina: el Enacom dice que quiere licitar el espectro para 5G en seis meses, pero no precisa cómo”, Telesemana, 14/02/2022. Link: https://www.telesemana.com/blog/2022/02/14/argentina-el-enacom-dice-que-quiere-licitar-el-espectro-para-5g-en-seis-meses-pero-no-precisa-como/
México: “La primera licitación 5G de México se llamará IFT-12, aceptaría postores de otras industrias y arranca en septiembre”, El Economista, 17/01/2022. Link: https://www.eleconomista.com.mx/empresas/La-primera-licitacion-5G-de-Mexico-se-llamara-IFT-12-aceptaria-postores-de-otras-industrias-y-arranca-en-septiembre-20220117-0056.html
Colombia: “Colombia no descarta hacer subasta 5G antes de que termine el Gobierno”, Bloomberg Línea, 19/01/2022. Link: https://www.bloomberglinea.com/2022/01/19/colombia-insistira-en-el-5g-en-2022-pues-no-hay-definitivas-sobre-la-subasta/
ANATEL (2021a), “LICITACIÓN N° 1/2021-SOR/SPR/CD-ANATEL RADIOFRECUENCIAS EN LAS BANDAS DE 700 MHZ, 2.3 GHZ, 3.5 GHZ Y 26 GHZ”, PROCESO N° 53500.004083/2018-79, 27/09/2021. Link: https://sei.anatel.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?eEP-wqk1skrd8hSlk5Z3rN4EVg9uLJqrLYJw_9INcO6OyRD8iqL9S9Xn8pP7_7nZL7eBIQWeOiWAZmPzrP88GsKp4NawWkp9n0q_6bMePRxnAscg5z5FRrlZQdkKAcHw
“5G Deployment in Brazil: status and next steps”, Licks Attorneys, 08/07/2021. Link: https://www.lickslegal.com/news/5g-deployment-in-brazil-status-and-next-steps
La subasta de los yacimientos petroleros ultra profundos en el 2019 recaudó un total de R$ 70.000 millones (USD 17.700 millones al tipo de cambio de ese año).
El tipo de cambio al día 05.11.21 fue de USD 1 igual a BRA 5,54. Consultado en página de Banco Central Brasil. Recuperado de: https://www.bcb.gov.br/conversao. Se utiliza el mismo tipo de cambio en todo el documento.
El total de ofertas ganadoras sumaba R$ 47.2 mil millones, de los cuales hubiesen correspondido R$ 7.4 para el Estado en formato de ingresos fiscales, sin embargo, se decidió que unos R$ 2.6 mil millones fueran destinados a compromisos adicionales de las empresas. Es decir, que solo R$ 4.8 mil millones, casi el 10% del total de las ofertas ganadoras, fueron ingresos del fisco, el resto fue dinero del “sector de las telecomunicaciones que se invertiría en el sector de las telecomunicaciones”.
“Subasta recaudará R$ 4,8 mil millones para las arcas públicas”, ANATEL, 09/11/2021. Link: https://www.gov.br/anatel/pt-br/assuntos/noticias/leilao-arrecadara-r-4-8-bilhoes-para-os-cofres-publicos
ANATEL (2021b), “Resultados de la subasta de espectro 5G en Brasil”, Agostinho Linhares, Gerente de espectro, órbita y radiodifusión, ANATEL en el Foro Virtual 5G Américas. Recuperado de: https://bit.ly/3iib9uR
Anatel estima que el costo de las obligaciones y el precio de reserva no supera el valor presente neto generado por dicho espectro (suponiendo que lo adquiere un nuevo entrante).
Detallados en el Anexo IV, IV-A, IV-B y IV-C de la norma que reglamenta la subasta, ANATEL (2021a).
ANATEL (2021c), Edital 5G Resultados, 23/11/2021.Link: https://sistemas.anatel.gov.br/anexar-api/publico/anexos/download/8640e5ee7596164498004506dfeebdfd
Todos los compromisos asumidos relacionados con la migración de televisión abierta, limpieza de señales satelitales en la frecuencia 3.6 GHz, y las redes privadas del Estado Federal se detallan en el Anexo IV-A de la norma. El programa PAIS consiste en la construcción de una red de 10.000 km para interconectar regiones dentro del Amazonia y una población de 9,2 millones de personas. Detallado en el anexo IV-B de la norma, ANATEL (2021a).
El detalle del compromiso de conexión de escuelas públicas puede verse en el Anexo IV-C de la norma, ANATEL (2021a).
“Leilão da tecnologia de quinta geração alcança R$ 47,2 bilhões”, Anatel, 05/11/2021. Link: https://www.gov.br/anatel/pt-br/assuntos/noticias/leilao-da-tecnologia-de-quinta-geracao-alcanca-r-47-2-bilhoes
“5G in Brazil: Next Steps after the Bid”, Licks Attorneys, 09/11/2021. Link: https://www.lickslegal.com/news/5g-in-brazil-next-steps-after-the-bid.
Ver inciso 8.4 y 8.5 de la norma reglamentaria –ANATEL (2021a)– de la subasta para el detalle de cómo se realiza la subasta.
La licencia es nacional, excepto en los sectores 3, 22, 25 y 33 del Plan General de Subvenciones (PGO). Más detalles en: https://www.teleco.com.br/pgo.asp
Panel de Datos de ANATEL, Monitoreo y Control, 5G: https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/acompanhamento-e-controle/5g