Subasta de Espectro 5G en Uruguay
Uruguay subastó 300 MHz en la banda 3.5 GHz profundizando los desequilibrios competitivos generados por una regulación anti-convergente.
El 27/12/2022 se publicó el decreto presidencial 425/2022 por parte del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) de Uruguay que definía que 300 MHz de la banda 3.5 GHz serían destinados a telecomunicaciones móviles y estableció los principales lineamientos para una subasta que luego diseñaría e implementaría el URSEC (regulador de las telecomunicaciones).1
En particular, el decreto definía que se asignarían tres bloques de 100 MHz por un plazo de 25 años y que cada bloque tendría un precio de reserva de USD 28 millones. A su vez, especificaba cómo ANTEL adquiriría el espectro, las obligaciones de cobertura, el cronograma de pagos y otros detalles a considerarse en el proceso.
El 03/02/2023 la URSEC presentó el reglamento formal de la subasta que asignaría el espectro y ofreció un período de 30 días de consulta, pero el mismo no se distanciaba mucho de lo ya establecido previamente por el decreto 425/2022 (y su modificación, el decreto 112/2023).
El decreto en particular, y el proceso de reglamentación generaron bastante discusión en el sector debido a las implicancias para el escenario competitivo de las telecomunicaciones en Uruguay. Sin embargo, el 9 de mayo del 2023 se llevó adelante satisfactoriamente la subasta.
Condiciones de la subasta
Las condiciones impuestas por el decreto 425/2022 tenían un impacto directo en la dinámica competitiva del sector, ya que establecía tres factores fundamentales y altamente discutidos.
El primer punto a considerarse era la metodología de asignación de los bloques de espectro, en particular, el espectro asignado para ANTEL. El segundo es las ventajas y desventajas de permitir nuevos entrantes. El tercero es el precio de reserva. El cuarto son las condiciones impuestas para el despliegue de redes.
1) Asignación del espectro
En total se asignarían 300 MHz en la banda 3.5 MHz en tres bloques de 100 MHz, pero únicamente dos serían por un proceso competitivo (subasta de primer precio, múltiples rondas) dado que los 100 MHz en el medio de la banda fueron reservados para ANTEL que abonaría dicho espectro al precio promedio abonado en los otros dos bloques de 100 MHz subastado.
Espectro subastado en la banda 3.5 GHz de Uruguay
Fuente: elaboración propia en base al decreto 425/2022
Según las empresas del sector, la certeza de ANTEL sobre qué bloque le sería asignado permitiría adelantar preparativos (compra de equipamientos, configuración de la red, etc.), facilitando un lanzamiento más acelerado de la oferta 5G comparado con sus competidores que compiten por bandas sin certeza de cuál adquirirán.
Adicionalmente, la norma permitía que, si alguno de los dos bloques de 100 MHz no fuese adquirido, el mismo sería asignado directamente a ANTEL (pagando el mismo precio el bloque de 100 MHz vendido), a pesar de que la misma norma limitaba el posible espectro a adquirirse a 100 MHz por participante. Es decir, ANTEL podía terminar con más espectro del que se les permitía a sus competidores y resulta una amenaza importante para los operadores actuales, dado que, si deciden postergar la compra de espectro 5G a una futura subasta, el mismo no estaría disponible en el futuro, sino que sería asignado a su principal competidor.
2) Nivel competitivo de la subasta
El decreto limitaba la participación a jugadores establecidos y bloqueaba la participación de nuevos entrantes (no directamente, sino al imponer estándares excluyentes), en particular la empresa de conectividad corporativa Dedicado que había indicado que tenía interés en adquirir espectro 5G.2 Esta decisión de bloquear el acceso de nuevos entrantes en esta oportunidad tiene ventajas y desventajas.
Por un lado, en esta subasta únicamente se ofrecía espectro en la banda 3.5 GHz, mientras que un operador suele necesitar espectro en múltiples bandas para ofrecer servicio de forma exitosa o al menos contar con acuerdos con otros operadores móviles para tener cobertura en otras bandas. No es obvio que Dedicado podría haber ofrecido una oferta móvil exitosa con únicamente 100 MHz, sin experiencia local ni internacional en telecomunicaciones móviles. Este es un punto importante, dado que la asignación de espectro a un jugador incapaz de ofrecer el servicio en tiempo y forma es un recurso mal asignado.
Mayor competencia es deseable en cualquier proceso competitivo, en particular en una subasta por un recurso escaso para la eficiente asignación de los recursos.3 Sin embargo, en este contexto en particular, donde únicamente se subastan dos bloques de 100 MHz, la participación de un tercer jugador podría generar una competencia muy feroz (de suma cero) que lleve a pagarse precios demasiado altos (una victoria pírrica). Esto se debe a que el jugador que no consiga espectro no podría ofrecer conectividad 5G en el espectro adecuado, ofreciendo un servicio de menor calidad, sin certeza de cuándo se volvería a subastar espectro.
De buscarse un nuevo entrante en Uruguay, se tendría que haber puesto mayor cantidad de espectro a disposición y quizá en bloques más pequeños (a pesar de que esto puedo tener consecuencia en el uso eficiente del espectro).4 De mínima, tendría que haber un cronograma más certero de cuándo habrá más espectro a disposición en el futuro, para que los jugadores puedan planificar su despliegue de redes y no haya un competidor que quede debilitado y sin la posibilidad de ofrecer este nuevo servicio en el mediano-largo plazo.
3) Precio de reserva
La tercera cuestión discutida con respecto a la subasta de 5G es el precio de reserva de USD 28 millones por cada bloque de 100 MHz impuesto por el Ministerio. Precios extremadamente altos del espectro, impulsados por la voracidad recaudatoria del Estado, pueden derivar en un efecto desplazamiento (crowding out) de la inversión necesaria para el despliegue 5G que implicará una densificación de redes de fibra y antenas.5
Entonces, en subastas con poca competencia, el precio de reserva se vuelve una variable central que dispone el organizador de la subasta para guiar el resultado de la misma. Si el Estado prioriza la recaudación de corto plazo por sobre el despliegue de red, la misma puede terminar afectando la calidad, cobertura y velocidad de despliegue de la red, pero al mismo tiempo tiene que cobrar un precio apropiado por el mismo dado que tiene un importante valor económico.
Si todo el espectro fuera vendido al precio de reserva, el Estado recuadraría un total de USD 84 millones, implicando un precio por MHz por año por 100 mil habitantes de 0,327 (ver tabla debajo), en línea con lo pagado en Brasil (0,322) y un poco más bajo que lo pagado en Chile (0,409). Sin embargo, existe una tendencia a la baja en los precios de espectro, como en la subasta de España 2018 (0,273) o Nueva Zelanda 2022 que asigno el espectro sin costo alguno (solo obligaciones de cobertura).
Precio del espectro normalizado por MHz subastados, años de la licencia y población
Fuente: elaboración propia sobre la base de múltiples fuentes
4) Obligaciones de cobertura
La subasta incluía obligaciones de despliegue mínimo para todos los operadores que adquieran espectro en la banda 3.5 GHz con tecnología 4G o superior en cualquiera de las frecuencias que dispongan los operadores:
12 meses: 70 estaciones radio base en todo el territorio nacional
24 meses: al menos 2 estaciones radiobase en al menos 10 departamentos del país, exceptuando Montevideo
36 meses: al menos 2 estaciones radiobase en todos los departamentos del país.
De nuevo, las empresas privadas consideraban que las obligaciones de cobertura debían ser diferenciadas, dado que Antel ya tenía cobertura con fibra en todos los departamentos del país y fácilmente podía cumplir con dichas obligaciones mientras que implicaba una carga relevante para los operadores privados que no tienen conectividad fija en todos los departamentos.
Resultado de la subasta
El resultado de la subasta, debido a cómo fue organizada, fue exactamente cómo se preveía: los dos operadores privados pagaron levemente más que el precio de reserva, se quedaron con los bloques de 100 MHz y el Estado uruguayo recaudó USD 84.226.550 (USD 84,2 millones).
Resultado de la subasta en la banda 3.5 GHz
Fuente: elaboración propia sobre la base a URSEC
A pesar de que el regulador permitió a las partes expresar su desconformidad con varios de los elementos decididos para el proceso de la subasta, no hubo modificaciones significativas con respecto a la decisión original. Dedicado, que no participó de la subasta, continúa insistiendo con su deseo de ofrecer servicios de telecomunicaciones móviles y actualmente pide una licencia para ofrecer dicho servicio en el espectro que ya posee en otras bandas.
Dinámica competitiva en la época del 5G
La subasta de espectro en la banda 3.5 GHz no ha modificado sustancialmente el problemático esquema competitivo uruguayo.
En el segmento de telefonía móvil per se, Antel compite con Movistar y Claro, pero ejerce una clara posición de dominio siendo el líder del segmento con el 57% de participación de mercado.
Servicios Móviles por Operador (diciembre 2022)
Fuente: elaboración propia sobre la base de URSEC
Más allá de su mayor participación de mercado, Antel tiene una importante ventaja competitiva en el segmento de comunicaciones móviles debido a su red de fibra óptica con cobertura nacional -al ser el monopolista nacional de banda ancha fija con una cobertura de FTTH del 80%-, la mayor cantidad de espectro en casi todas las bandas -Antel tiene 235 MHz en las banda 700-2600 MHz, mientras que Movistar 155 MHz y Claro 130 MHz- y la mayor cantidad de radio bases -Antel tiene el 47% del total de radio bases y el 50% de las radio bases 4G-.
Radio bases por operador. Total y por generación móvil al 12/2022
Fuente: elaboración propia sobre la base de URSEC
Espectro por operador por banda al 05/2023
Fuente: elaboración propia sobre la base de URSEC
Con la llegada del 5G, la ventaja competitiva de Antel en estas tres dimensiones le permitirá ofrecer un servicio de mucha mejor calidad que será muy difícil de replicar. Adicionalmente, Antel tiene una estrategia de contenidos OTT que le permite competir directamente con los proveedores de TV paga -como Antel TV- , con contenidos de primer nivel como los Mundiales FIFA 2022 y Sub-20 2023.
Entonces, Antel tiene una posición dominante en el mercado de banda ancha fija que fácilmente puede utilizar para apalancar sus servicios complementarios, como la conectividad móvil o los contenidos, que ningún competidor, tanto los cableoperadores que recientemente fueron autorizados a ofrecer servicio de conectividad fija o los operadores móviles- puede replicar.
El mercado uruguayo entonces subsiste con un Antel que limita su capacidad competitiva para no asfixiar al resto de los jugadores locales, mientras que los otros jugadores tratan de competir sabiendo que siempre se encuentran debajo de la amenaza que Antel decida ingresar agresivamente en su terreno y no tengan posibilidades de competir de igual a igual.
Este equilibrio ha permitido al mercado uruguayo subsistir con cierta eficiencia en parte por los límites regulatorios impuestos a la convergencia, pero cada día se torna más costo y complejo mantener este status quo dado que va en contra de la realidad tecnológica del sector.
Decreto 452/2022. Link: https://www.impo.com.uy/bases/decretos/425-2022
Dedicado ya cuenta con 100 MHz en la banda 3.5 GHz (y en la banda 900 MHz y 26 GHz), sin embargo, autorizados para transmisión de datos, no para ofrecer servicios de telecomunicaciones.
La asignación eficiente en una subasta implica que la persona que más valora los bienes es a quién se le asigna el mismo (suponiendo que no hay restricciones de liquidez o presupuestarias).
Idealmente también se debería haber incluido espectro en otras bandas para que el nuevo competidor pueda acceder al mismo.
A futuro se estima que habrá una antena por cuadra (small cells) y que todas (tanto urbanas como rurales) tendrán que estar conectadas con fibra óptica, implicando un proceso de densificación de antenas y redes extremadamente costoso y complejo que requerirá de coordinación pública privada y coordinación entre jugadores verticales y horizontales del sector.